法律分析：党的十七届三中全会提出了到2020年我国农村改革发展6方面的基本目标任务，让广大农民清晰地看到了未来生活的美好图景
法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》 第三条 城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。
回顾过去工作得到充分肯定
十七大以来，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，团结带领全党全国各族人民紧紧抓住发展机遇，积极应对来自国际国内形势复杂变化和自然界的严峻挑战，奋勇夺取抗击南方部分地区严重低温雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震抗震救灾斗争重大胜利，成功举办北京奥运会、残奥会，圆满完成神舟七号载人航天飞行任务，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设，各项工作取得新进展，社会安定团结大局得到巩固和发展。
分析形势 我国态势没有改变
强调我国总体形势是好的，经济保持较快增长，金融业稳健运行，我国经济发展的基本态势没有改变。当前，国际金融市场动荡加剧，全球经济增长明显放缓，国际经济环境中不确定不稳定因素明显增多，国内经济运行中也存在一些突出矛盾和问题，我们必须增强忧患意识、积极应对挑战。最重要的是要把我国自己的事情办好。
研究问题 推进农村改革发展
我国农村正在发生新的变革，我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。我们必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发展农村好形势。
我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。
提出目标 描绘农村未来美好图景
到2020年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。
目标保障五大原则必须始终坚持
实现上述目标任务，要遵循以下重大原则：①必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；②必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；③必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力；④必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略；⑤必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。
对当前和今后一个时期推进农村改革发展作出了部署，强调要大力推进改革创新，加强农村制度建设；积极发展现代农业，提高农业综合生产能力；加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步。
建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。
推进农村改革发展，关键在党。要把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，以改革创新精神全面推进农村党的建设，认真开展深入学习实践科学发展观活动，增强各级党组织的创造力、凝聚力、战斗力，不断提高党领导农村工作水平。
科学判断把握农村改革发展的历史方位
“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”——一个“发展阶段”、一个“关键时刻”、一个“重要时期”，全会闭幕时发表的公报用简洁的语言，科学概括了当前我国农村改革发展所处的历史方位。
制度创新夯实农村改革发展的制度保障
①以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村改革最重要的制度性成果，是党的农村政策的基石。要“稳定和完善农村基本经营制度”，意味着不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还将赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，为进一步完善农村基本经营制度留下了更大的探索空间。②土地制度是农村的基础制度。立足地少人多的基本国情，突出强调要“健全严格规范的农村土地管理制度”，意味着在新的形势下，必须坚守18亿亩耕地这根红线，实行最严格的耕地保护制度，同时采取一系列措施，健全农村土地管理各项制度。③全会明确提出要“完善农业支持保护制度”。我国将从农业投入、农业补贴、农产品价格等多个方面进一步完善相关政策，不断强化对农业这一国民经济基础和战略产业的支持和保护。④建立现代农村金融制度”。着眼于为农村发展提供充足的资金支持。旨在从根本上破除导致城乡二元结构的制度基础。⑤“健全农村民主管理制度”。根本目的在于加强村民自治机制建设，不断发展农村基层民主…
六大目标 全面描绘农村未来图景
①“农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”；②“现代农业建设取得显著进展”，“国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障”；③“农民人均纯收入比2008年翻一番”，“绝对贫困现象基本消除”；④“农村基层组织建设进一步加强”，“农民民主权利得到切实保障”；⑤“城乡基本公共服务均等化明显推进”，“农村社会管理体系进一步完善”；⑥“资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善”……从党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务，并明确“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字要求，到十六届六中全会将社会主义新农村建设作为促进社会和谐的一项重要措施，再到党的十七大对统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设作出全面部署……专家认为，党的十七届三中全会提出的农村改革发展基本目标任务，涉及农村建设各个方面，是党对农村改革发展和社会主义新农村建设构想的进一步细化，为8亿农民提出了具体而明确的奋斗目标。
三大部署 勾勒新一轮农村改革“路径图”
①“大力推进改革创新，加强农村制度建设”；②“积极发展现代农业，提高农业综合生产能力”；③“加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步”——— 党的十七届三中全会对当前和今后一个时期推进农村改革发展作出了具体部署。这3个具体而明确的要求和部署，既切中当前我国农村改革发展面临的突出矛盾，又有力应对农村改革发展面临的主要挑战，为新一轮农村改革发展勾勒了一幅富有可操作性的“路径图”。
四项制度 夯实农村改革稳步推进
一是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村改革最重要的制度性成果，是党的农村政策的基石。专家表示，全会提出要“稳定和完善农村基本经营制度”，意味着不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还将赋予农民更加充分的土地承包经营权。二是土地制度是农村的基础制度。全会立足地少人多的基本国情，突出强调要 “健全严格规范的农村土地管理制度”，意味着在新的形势下，必须坚守18亿亩耕地这根红线，实行最严格的耕地保护制度。三是要“完善农业支持保护制度”，意味着我国将从农业投入、农业补贴、农产品价格等多个方面进一步完善相关政策，不断强化对农业这一国民经济基础和战略产业的支持和保护。四是“建立现代农村金融制度”，着眼于为农村发展提供充足的资金支持；“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，旨在从根本上破除导致城乡二元结构的制度基础……
现代农业 “确保国家粮食安全”置首位
在新形势下如何发展现代农业，从七个方面进行了部署，引人关注的是，“确保国家粮食安全”被放在七项部署之首。这是以胡锦涛同志为总书记的党中央始终对粮食安全保持高度清醒的具体体现。此外，还就推进农业结构战略性调整、加快农业科技创新、加强农业基础设施建设、建立新型农业社会化服务体系、促进农业可持续发展、扩大农业对外开放等作出了具体部署。针对我国农业生产中的薄弱环节作出系统部署，目的就在于从根本上改变农业投入不足、基础脆弱的状况，真正建立粮食增产、农民增收的长效机制，积极发展现代农业，不断提高农业综合生产能力。
八大举措 彻底破解城乡二元结构
基于对“三农”问题的准确把握，全会深刻提出破解城乡二元结构的根本措施：“扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”长久以来，许多地方在发展过程中并没有把城乡作为一个整体来通盘考虑，城乡发展二元化结构的长期存在，不仅使广大农民的生活水平提升较慢，最终必然制约整个国民经济的增长。十七届三中全会把发展农村公共事业置于更加突出的位置，明确提出了城乡经济社会发展一体化新格局的重要目标。这是我们党对8亿农民作出的庄严承诺，表明我们党从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的高度，更加重视解决广大农民最关心、最直接、最现实的利益问题。繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设……就加快发展农村公共事业、促进农村社会全面进步，全会从8个方面作出了具体部署。随着一项项极有含金量的措施的陆续出台，消除城乡二元结构的步伐将不断加快，城乡一体化的崭新格局将不再遥远。
三个要求 为农村改革提供坚强政治保证
党的十七届三中全会紧紧抓住党的执政能力建设和先进性建设的主线，着眼于增强各级党组织的创造力、凝聚力、战斗力和不断提高党领导农村工作水平，对全面推进农村党的建设作出系统部署：基础不牢，地动山摇。基层组织建设，始终是做好党管农村工作的基础。要加强农村基层组织建设、加强农村基层干部队伍建设，把农村基层党组织建设成为 “推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心”。要“加强农村党风廉政建设，推进农村惩治和预防腐败体系建设”。专家表示，农村党风廉政建设是整个党风廉政建设的重要组成部分。新形势下，农村党风廉政建设将以维护农民权益为重点，加强监督检查党的农村政策落实情况，切实纠正损害农民利益的突出问题，严肃查处涉农违纪违法案件
金秋时节，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议胜利闭幕了。
这次全会，是在国际形势继续发生深刻变化，我国改革发展进入关键阶段召开的一次重要会议，全会听取和讨论了胡锦涛同志受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。党的十七届三中全会的召开，对于全面贯彻党的十七大精神，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，夺取全面建设小康社会新胜利，开创中国特色社会主义新局面，具有重大而深远的意义。
全会充分肯定党的十七届一中全会以来中央政治局的工作，高度评价以胡锦涛同志为总书记的党中央团结带领全党全国各族人民，在全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，全面推进党的建设新的伟大工程中取得的显著成就。
一年来，国际形势发生新的复杂变化，国内来自经济、政治领域以及自然界的困难和风险接连发生，面对严峻的挑战和考验，我们党集中力量办了几件大事，妥善应对了几件难事。在完成非同寻常的重大任务、应对非同寻常的重大事件中，我们党的执政能力得到了进一步加强，我国社会主义制度得到了进一步巩固，我国各族人民的民族自信心和自豪感得到了进一步增强，我国的国际地位和国际影响力得到了进一步提高。我们党经受住了考验，各级党委、政府和领导干部经受住了考验，人民军队经受住了考验，广大人民群众经受住了考验。
这次全会专题研究新形势下推进农村改革发展问题，充分体现了我们党一贯高度重视农业、农村、农民工作的战略思想。全会通过的《决定》，集中全党智慧，凝聚全党共识，深刻总结了30年农村改革发展的伟大实践和基本经验，深入分析了当前农村改革发展面临的矛盾和问题，明确提出了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则，从加强农村制度建设、积极发展现代农业、加快发展农村公共事业三个方面全面部署了新形势下推进农村改革发展的主要任务。《决定》适应农村改革发展的新形势，顺应各族人民特别是亿万农民过上美好生活的新期待，在认识上有新突破，在理论上有新发展，在政策上有新举措，具有很强的战略性、指导性、针对性，是今后一个时期推动农村改革发展的行动纲领。
30年前，我们党作出改革开放的历史性决策，充分尊重农民首创精神，率先在农村发起改革，并以磅礴之势推向全国，领导人民谱写了改革发展的壮丽史诗。波澜壮阔的农村改革，极大地调动了亿万农民的积极性，极大地解放和发展了农村社会生产力，极大地改善了广大农民物质文化生活，不仅使农村面貌发生了天翻地覆的巨变，也为整个国家的改革、发展、稳定奠定了坚实基础，作出了重大贡献。
农村改革发展30年取得巨大成就，有许多好的经验值得总结；农业农村工作面临新形势新任务，有许多重大难题需要破解；农村改革发展关系全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化全局，有许多重大课题需要研究。从新的历史起点出发，农村改革仍然是我国改革的关键环节，农业农村发展仍然是我国发展的战略基础。抓住这个重点，就能掌握整个改革开放的主动权，就能带动我国经济社会新一轮发展。
推进农村改革发展，是加快农村经济社会全面进步的迫切要求。在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的背景下，我国农业农村发展面临诸多挑战，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。推进农村改革发展，必须牢牢把握我国社会主义初级阶段的基本国情和当前发展的阶段性特征，大力推进农村体制机制创新，为促进农村经济社会又好又快发展提供有力保障。
推进农村改革发展，是把中国特色社会主义伟大事业继续推向前进的必然选择。对我们这样一个有着众多农村人口的发展中大国来说，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础也在农村。继续解放思想，必须结合农村改革发展这个伟大实践，大胆探索，勇于开拓，以新的理念和思路破解农村发展难题，为推动党的理论创新、实践创新提供不竭源泉。坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。推动科学发展，必须加强农业发展这个基础，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑。促进社会和谐，必须抓住农村稳定这个大局，完善农村社会管理，促进社会公平正义，保证农民安居乐业，为实现国家长治久安打下坚实基础。
我国农村正在发生新的变革。我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。《决定》必将统一全党认识，凝聚全社会力量，兴起推进农村改革发展的新热潮，开辟中国特色农业现代化的广阔道路，开创社会主义新农村建设的崭新局面。
农业、农村、农民问题事关党和国家事业发展全局。要完善党领导农村工作的体制机制，加强农村基层组织建设、基层干部队伍建设、党员队伍建设，加强农村党风廉政建设，切实加强和改善党的领导，为推进农村改革发展提供坚强政治保证。全党同志特别是各级领导干部要认真学习领会《决定》，切实把对农业、农村、农民的关注关心关爱落实到贯彻《决定》的行动上。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，锐意改革，加快发展，实现农村改革发展的新突破，进而带动全面改革，推动全面发展。
1、还利于民。取消工商管理费就是一例；
2、还权于民。扩大党内外民主。
一共有2个
如果想在多点，那就是下面这些
党的十七大是一次解放思想的大会，从战略高度提出了一系列新观点、新思路、新命题，激发了社会各界的兴奋点。我认为概括起来有如下几个新亮点：
一、海纳百川，兼收并蓄创新发展了科学社会主义。
党的十七大第一次将中国特色社会主义作为大会的旗帜和灵魂，并将马列主义、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等最新理论思想高度系统和概括进去，是在全面继承以往理论基础上的重大创新。
科学社会主义作为一种学说和思想体系，是马克思主义的重要组成部分。经过百十年的社会主义运动实践，人们认识到科学社会主义只是社会主义的思想来源之一，古典哲学、人道主义和公正平等的思想等也是社会主义的思想渊源，它们也能成为社会主义的动机并为其提供理论论证。
特别是20世纪新发现新思维更为社会主义提供了丰富的理论来源。现今的社会主义运动，必须吸收人类一切科学知识为我所用，创新社会主义的新理论。我们欣喜地看到，人本主义、人道主义、公正公平和谐、系统科学等其他理论思想和伦理价值观也已经容纳到中国特色的社会主义理论体系中来，成为中国特色社会主义的指导思想。
20世纪以来，世界发生了翻天覆地的变化，与150多年前的社会已经有了本质上的不同，社会主义运动必须根据实践新的特点来认识世界、指导实践。所以需要对原有的理论进行修正淘汰和扩展，继承并发展的新的理论体系相对于原有体系来说，必然是有区别的或者说在核心根本原则上是非同一元的，在此意义上说，我们的指导思想正日臻多元化。
二、求真务实、着眼民生志在富强民主文明和谐
十七大确实是一次突出的思想解放的党代会，扭转了过去许多僵硬的框框教条。其实社会主义没有某种固定的社会模式，不能根据某些制度结构，例如所有制形式或计划化形式来界定；在社会主义社会公有制和私有制混合经济将长期并存。社会主义是一项按照民主平等公正正义和谐等基本价值的精神来逐步改造社会的持久任务。社会主义中，其实只有基本价值才是真正的目的，其他都是为基本价值服务的手段，来逐步建立一种具有社会主义基本价值的新的和更加美好的社会主义社会制度。这种制度无疑不再是资本主义制度或者苏式体制，中国特色的社会主义制度已经否定了资本主义体制和苏式旧体制，通过改良实现了质的突破。
三、社会和谐人人有责、和谐社会人人共享
社会主义不仅要保持传统的依靠以工人阶级为对象的纲领、行为准则和语言模式，也必须考虑到更加广泛的社会各阶层的利益，必须赢得各个社会集团的信任。十七大报告强调鼓励新的社会阶层人士积极投身中国特色社会主义建设,而不仅仅是现代无产阶级，我们注意到，十七大报告通篇没有再提及领导阶级和主力军是工人阶级。其实今天的工人阶级不仅包括从事体力劳动的蓝领工人，而且包括从事科技工作和一般管理工作的白领雇员。产业工人知识化和知识分子成为工人阶级的一部分。
十七大还用到“公民”这个词汇：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，壮大爱国统一战线，团结一切可以团结的力量。
四、走和平发展道路，实现劳动人民执政民主共和的社会主义
党的十七大报告明确提出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”。民主制既是通向社会主义的可行的道路，又是社会主义本身的基本要素，也是改造社会的惟一合适的制度。民主不仅是党的生命，也是社会主义的生命，是中华人民共和国的生命。没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，也就没有中华民族的伟大复兴。科学社会主义的创始人马克思、恩格斯认为，民主政治是一切国家形式的最终归宿。人类社会自从产生国家后，有过不同的国家制度，在所有这些国家形式中，只有民主制才是国家的最完整形式，从而也是国家的最终形式，是国家制度的顶点。在民主制中，人民成为国家的主人，全部政治权力回归社会。十七大报告号召扩大人民民主，保证人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构。
因此，人们完全可以在保存部分生产资料私有制的条件下，通过政治、经济、社会、文化各个领域的渐进改良，一步一步地实现社会主义的基本价值。十七大提出，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。完善各类国有资产管理体制和制度。推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济、合作经济。推进公平准入，改善融资条件，破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展。以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。这不能不是我们党代会重大思想的变革和飞跃，越来越多的人认识到，由于政治民主，具有个体、私营经济的国家已不再是资产阶级国家，而是“民主的法制国家”，由于经济民主，劳动者获得了有效的参与决定权，从而可以以平等权利参加与企业有关的决策，和平地推翻资本主义制度建设为社会主义制度。在国际上，中国将始终不渝走和平发展道路。
五、从革命党向执政党过渡
胡锦涛说，必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，坚持党要管党、从严治党，贯彻为民、务实、清廉的要求，以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，使党始终成为立党为公、执政为民，求真务实、改革创新，艰苦奋斗、清正廉洁，富有活力、团结和谐的执政党。
在民主制中，人民成为国家的主人，全部政治权力回归社会。十七大报告中强调，支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；保障人大代表依法行使职权。
十七大报告突出加强党的执政能力建设，着力建设高素质领导班子。党的执政能力建设关系党的建设和中国特色社会主义事业的全局，必须把提高领导水平和执政能力作为各级领导班子建设的核心内容抓紧抓好。要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，改进领导班子思想作风，提高领导干部执政本领，改善领导方式和执政方式。我们相信，不久的将来必将突出执政的理念，即首当具备执政的合法性，接受人民的选择接受普选的结果，在党纲和路线中，优先考虑选民的利益和要求，在宪政前提下执政。逐步实现普世适用的民主政治原则，即多党制、三权分立和宪政。
国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任蒋省三
在改革开放30年之际，党的十七届三中全会系统回顾、总结了我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，对进一步统一全党全社会认识，大力推进城乡统筹发展，加快推进社会主义新农村建设，具有重要的、深远的意义。会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这是一个充满改革进取气息的纲领性文件。同党的十一届三中全会解放思想、实事求是的改革精神既一脉相承，又有新的探索、新的理念和新的突破，充分体现了解放思想、科学发展的时代精神，必将同党的十一届三中全会的历史作用一样，为中国经济、社会的繁荣和发展奠定更坚实的基础。
农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。土地问题是农村的基本问题，土地制度是农村的基本制度。下面，我围绕土地管理制度问题谈谈学习党的十七届三中全会精神的认识和体会。
一、实现对农民土地权利全面、完整的保护，是贯穿党的十七届三中全会《决定》的主线
党的十七届三中全会《决定》最引人注目的是提供了对农民土地权利一体化保护。如果说30年前党的十一届三中全会开启了农村土地权利在农地农用方面的保护，那么，党的十七届三中全会提出农地非农用时农民土地权利的再保护，这两个三中全会精神相互呼应，上下连贯，形成了具有历史意义的完美篇章。这些成果，来之不易，意义重大，作用深远。
《决定》中关于推进农村改革发展的五大原则中的第二大原则明确规定：“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益。”这充分反映了党中央、国务院对下一步农村改革发展中尊重和保护农民权益的高度重视，继承了党的十一届三中全会尊重和保护农民土地权益的主线，深化土地制度改革的基本精神，切中了当前工业化、城市化过程中由土地利益引发的社会问题的要害，体现了以改革促发展的精神，为深化土地制度改革提供了明确的指导思想。
党自十一届三中全会开启了以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，经过连续出台一系列的法律政策，直到十七届三中全会进一步赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权，明确提出现行土地承包关系要保持稳定并长久不变。
《决定》提出的“保持稳定”、“长久不变”，是从权利的时间上和形态上强调的。时间上强调长久性，形态上强调稳定性。所以说，农地农用的农民权益的保护到现在为止已经进入了一个深度保护的阶段，但是，农地变为建设用地的过程中，对农民权益的保护却相当薄弱，这是现实。
《决定》关于农村改革发展目标任务中提到2020年农民人均收入要比2008年翻一番，任务是相当艰巨的。农业生产已连续5年丰收，2008年估计是创纪录的丰收年。农民收入有了较大的提高，况且这5年也是财政连续大投入的5年，但是城乡收入的差距继续拉大。我们在调研中发现，传统农区农民家庭的收入中来自于农业的、工资性和其他收入各占1/3。但沿海发达地区来自农业收入只占10%，来自工资性收入约占30%，而来自财产收入占了一半以上。这些财产收入主要来自土地及相关财产的收益。所以，党的十七届三中全会把农民土地权益的保障作为改革的一条红线，这体现了中央把提高农民收入，缩小城乡差距提高到一个很重要的位置。
农民土地权利的问题集中表现为农地非农化过程中农民土地权利的缺乏，这是现行土地制度的根本性问题。政府是土地唯一的垄断者，低价从农民那里征地，高价出让，形成了地方政府的出让金收益，构成政府的“土地财政”现象。土地财政收入连同地方政府土地抵押的贷款形成的巨额基础设施投资资金，推动了城市的外延扩张。建设用地结构的扭曲，招商引资背后的政府财力大比拼，失地农民引发的社会问题，基本农田保护成为中央政府和地方政府的博弈等所有这些土地问题的根源就是农地非农用过程中权利的保障不完整，农地非农用时农民土地权利的保障严重缺失。所以，解决农民问题要解决土地问题，而土地问题又要着重解决土地非农化过程中农民权利的保护问题，使农民能够以土地的权益来分享工业化、城市化的成果，而不是拿走了地，排斥了人。
农民的土地不能参与城市化和工业化的成果分享，这种制度的弊端到了该改的时候了。所以土地制度改革要重点解决以产权为基础、以市场为导向、以法律为保证，集规划科学、用途管制、管理监督为一体的管理模式。
二、《决定》为推进和完善土地管理制度提供了新契机
（一）全面科学地提出了健全严格规范的农村土地管理制度的基本原则
就是16个字，叫做“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。它的意义在于把产权管理作为土地管理的重要内容，纳入土地管理的内容，这一点非常重要。为了将产权管理从源头上落实，《决定》强调搞好农村土地的确权、登记、颁证工作，以保障农民对承包土地占有、使用、收益等权利。《决定》明确了节约集约利用土地的原则，提出了两个最严格的土地管理制度：一个叫最严格的耕地保护制度——坚守18亿亩耕地红线；一个叫最严格的节约集约用地制度——从严控制城乡建设用地的土地总规模。《决定》还提出“三个不得”：不得改变土地集体所有性质；不得改变土地用途；不得损害农民土地承包权益。
（二）明确提出征地制度改革三原则
一是严格界定公益性和经营性建设用地的原则。逐步缩小征地范围，要从严格遵循按公益性目的征地入手。二是同地同价、及时足额的补偿原则。依法征收农民的土地按照同地同价、及时足额的补偿原则，改变了以往按农地产值倍数的补偿方式，为实现以土地财产权的赔偿提供了制度依据。三是全面保障农民利益的原则。对被征地农民的安置从过去强调原生活水平不下降改为就业、住房、社会保障“三位一体”的保障政策。
（三）明确提出“两先”原则
为完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权提供了制度空间。《决定》提出了“两先”原则：所节约出来的农村宅基地和村庄整理土地，首先复垦为耕地；调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，优先满足集体建设用地。其政策的基本指向是保障农民宅基地权利，防止地方政府利用村庄改造、新村建设等借机扩大建设用地，突破指标管理，同时防止集体建设用地的国有化趋势。
（四）明确提出了逐步建立城乡统一的建设用地市场
这为农民集体建设用地进入市场，合法流转，以土地权益分享工业化、城市化成果提供了通道。一是在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。农地转为非农建设用地必须征为国有的唯一通道的局面被打破。二是通过建立统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让依法取得的农村集体建设用地使用权，为农民集体建设用地流转提供了一个合法的平台。这将大大增加农民土地财富效应，使农户更加珍惜和加倍维护充分而有保障的土地承包经营权。三是对依法取得的农村集体建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，打破了按所有制界线阻止集体建设用地进入市场的制度框架。
三、贯彻落实三中全会精神，深化土地制度改革任务艰巨
（一）如何对待土地利用规划确定的城镇建设用地范围内的农民集体建设用地问题
规划范围外的依法取得农村集体建设非公益性项目，仍然保留农民集体的所有权，允许农民集体开发经营。《决定》没有讲规划区内的集体建设用地如何办理。
从法律层面讲，1982年的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。”那么，农民集体所有的土地转为城市建设用地，必须变为国家所有。不仅现存的全部城市土地属于国家，而且凡是将要城市化的土地也全部属于国家。因此，城市向郊区推进，向农村腹地拓展，在农村、小城镇和郊区形成新城区。对这种建设用地的国有化趋势应该保持警惕，并加以遏制。
从现实层面讲，沿海发达地区农民集体建设用地早已大量存在，流转也成为现实，土地租金成为农民和集体的重要收入来源，这不是秘密。但若规划区的现存农民集体建设用地全部转为国有，则农民集体难以答应。我们在广东省东莞市调查时，农民集体提出要把原来被政府征收的非公益性用地用现价回购。一些沿海省、市政府都觉得这个问题比较棘手，处理起来容易引发社会矛盾。《中华人民共和国宪法》确立的两种土地所有制并存，其本意是为了防止将农民集体土地收归国有。早在1981年全国人大常委会修宪讨论时，对农民土地究竟收归国有还是保留现行的农民集体所有制，展开过一场争论。一部分人主张农村土地已不是农民私有，干脆收归国有，土地掌握在政府手中，这有利于推动工业化建设。另一部分人主张保留不变，提出1962年农村土地下放为“三级所有，队为基础”后，在“文化大革命”中都未改动过，毛泽东同志对此有更长远的考虑。当时，农户承包经营制度刚刚建立，不宜改动，经过反复讨论，最后在宪法上确立两种土地所有制并存。而且，在北京、上海、武汉等大城市郊区，部分原为工业建设保留的国有农地，也退回给农民集体所有。
从制度层面讲，应该确保建设用地两种所有制长期并存。这有利于我们这样一个农业人口大国的长期稳定和持续发展。试想到2030年，按城市化率达到70%计算，农村仍有4.5亿人口，这个数目与新中国成立之初的全中国人口相当。农民集体建设用地将大量地、长期地存在。强调城市土地和农地的划区，强化土地用途管制是方向，但城市土地中过分强调国有土地的单一性，不符合《中华人民共和国宪法》的本意，不符合国情，也不利于保护农民的土地权利。
（二）农村集体建设用地进入市场以后，政府用地指标管理面临的挑战
以南方某省为例。该省现有的耕地保有量比土地利用总体规划的保有量少，而建设用地规模已经突破了原有的控制，该省要实现2011年GDP4万亿元的目标，平均每年需要新增建设用地41万亩，而2007年国家下达给这个省的用地指标只有24万亩。在全国耕地严守18亿亩的红线之下，用地指标只能减不能增。怎么办？只能在存量上找出路。该省农民集体建设用地占全部建设用地的半壁河山，而这些建设用地中低效利用是最大的问题。
20世纪90年代初，启动农村工业化时缺乏规划，资金比较短缺，土地浪费相当严重。以某地级市为例，该市平均建设容积率只有0.61，大量的物业、旧厂房为单层建筑，占地面积大，容积率低，环境污染严重。该市“十一五”期间纳入的物业改造就有18万亩，其中绝大部分是农民集体建设用地。这个18万亩是该市年度用地指标的6倍多。因此，节约集约用地作为基本原则是非常正确和及时的。发达地区已经进入了盘活存量土地，推进发展方式的转变的新阶段，但是大量的农村集体旧物业、旧厂房等建设用地存在着未完善手续的用地确权问题。一是“无证用地”。这涉及建筑物或不同产权人地块之间的通道、公共空间、间隙、边角地。二是“历史用地”。早在《中华人民共和国土地管理法》颁布、国土部门设置之前，村里就利用了空闲的土地盖厂设铺，当时就不存在农地转用办理手续问题。三是“违法用地”。这三类土地占多少呢？占所谓“三旧”改造的35%，比例相当大。如果不对这些土地确权，按现行法律政策办理手续，“三旧”改造就难以推进，但是补办手续要占用地方政府用地指标，因此政府没有积极性。这是个两难问题。政府自身的招商引资占地的指标还远远不够，再增加农村集体建设用地来占指标资源，难度很大，不好办。这个指标到底给谁，孰先孰后，孰轻孰重，对地方政府用地指标管理带来挑战和选择。这会不会引发新的违法用地？
（三）严格管理农村宅基地政策刚性与制度空间所产生的矛盾，亟待出台相关政策和办法来解决
宅基地使用权是我国特有的一种用益物权。《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其相关设施。”宅基地使用人具有一定身份上的要求，只能由集体组织成员享有。只能是在集体土地之上设定的一种用益物权，集体才有权设定这种权利。宅基地使用权具有福利性，其取得原则上不需要支付对价。其客体必须是非耕地，任何组织和个人不得擅自将耕地变为宅基地。权利人不能将宅基地作为生产资料使用，不得将宅基地建厂投资。
正是因为上述原因，宅基地使用权流转受到严格的限制，形成了两大限制性规定：一是数量方面的，二是范围方面的，即“一户一宅”的原则和使用权及地上房屋在本集体组织成员之间互换、转让的原则。
《决定》指出，节约出来的宅基地首先复耕，在符合规划纳入指标下，优先满足集体建设用地，同时指出：“依法保障农户宅基地用益物权。”从法理上讲，用益物权是对不动产使用和收益的物权，农户宅基地使用权作为用益物权，不应该排除以收益为目的的物权属性。只是在现阶段法律规定了以满足广大农村居民生存、生活需要，限制了以收益为目的物权属性，这是我国目前宅基地使用权作为用益物权的制度特色。
今后，农户宅基地使用权作为用益物权的所有属性如何或能否归于完美，成为探索和改革的重要问题。广大农民尤其是发达地区的农民要求将自己的住房连同宅基地一起由资产变为资本的呼声越来越强烈。地随房走，房地不分，农村宅基地去福利化改革在一些地区已处在试验和探索之中。
转载注明：http://www.matsui-shiho.com